El gobierno ha englobado las modificaciones relacionadas con bienes raíces en esta reforma tributaria bajo el título de "reforma tributaria para la equidad fiscal". Los cambios incluyen trasladar la base gravable del impuesto sobre bienes inmuebles de la posesión a la residencia, establecer las tasas impositivas según el valor de las viviendas en lugar del número de propiedades, y elevar la proporción de valor de mercado justo del 60% al 80%. Una vez completada la reforma, se recaudarán 2,181.5 mil millones de wones adicionales anuales solo con este impuesto. La mayor parte del aumento tributario neto de 2,343 mil millones de wones, excluida la conversión de deducciones fiscales en programas presupuestarios, proviene de este único concepto fiscal.
Aunque la palabra "equidad" se utiliza frecuentemente como eslogan político, en materia fiscal puede evaluarse según criterios específicos. Estos incluyen si se obtuvo suficientemente el consentimiento de los contribuyentes, si la carga corresponde a los beneficios que disfrutan, si se ajusta a la capacidad de pago, si el objetivo y los medios son proporcionales, y si los contribuyentes pueden conocer de antemano su carga tributaria. ¿Qué tan equitativa es esta reforma según estos cinco criterios?
La legitimidad del gravamen no se completa solo mediante la mayoría de votos. El economista sueco Knut Wicksell argumentó que era necesario obtener un amplio consenso considerando tanto los impuestos como el gasto público. Posteriormente, James Buchanan, quien ganó el Premio Nobel de Economía, desarrolló este pensamiento y sostuvo que la potestad tributaria del gobierno requiere limitaciones constitucionales. Esto significa que, como los impuestos afectan directamente los derechos de propiedad de los ciudadanos, deben obtener legitimidad no solo en los resultados sino también en los procedimientos.
El impuesto sobre bienes inmuebles se introdujo en 2005 y desde entonces ha tenido como base gravable la posesión de propiedades. Esta reforma traslada ese criterio a la residencia. La deducción básica se divide en 1,400 millones de wones para una vivienda habitada y 900 millones para una no habitada, y las deducciones fiscales que antes se vinculaban al período de posesión ahora se basan en el período de residencia. Ajustar las tasas es diferente a cambiar la base del gravamen misma. Lo primero altera cuánto se paga, pero lo segundo cambia quién paga más. Para reemplazar un criterio que se ha mantenido durante dos décadas, se necesita primero una persuasión apropiada a su magnitud.
Sin embargo, no hubo debate público y los resultados de las investigaciones no fueron divulgados. El período de recepción de opiniones fue poco más de dos semanas, menos de la mitad de los 40 días que establece la Ley de Procedimientos Administrativos como principio. Cuando se modifica un criterio establecido hace mucho tiempo, obtener primero la comprensión de los contribuyentes es el punto de partida de la equidad.
Segundo, el principio de beneficio. La investigación de larga data en finanzas municipales ha explicado los impuestos sobre bienes inmuebles como contraprestación por servicios públicos locales como escuelas, seguridad y carreteras. El economista estadounidense Charles Tiebout explicó que los residentes eligen dónde vivir observando la combinación de impuestos y servicios públicos. La lógica es que buenos servicios regionales se reflejan en los precios de las viviendas, y los impuestos sobre bienes inmuebles son el costo de disfrutar de esos beneficios.
Al aplicar este criterio a la reforma actual, surgen dudas. Quienes utilizan directamente los servicios públicos locales son los que viven allí. Una persona que posee una casa pero no vive en ella no utiliza directamente las escuelas ni las carreteras. El beneficio del aumento del valor de la propiedad debido a la mejora regional va al propietario, pero su magnitud es independiente de si el propietario vive en esa casa. En el caso de una casa arrendada, parte de la carga fiscal aumentada puede trasladarse al inquilino mediante la renta. En cualquier camino, la base del beneficio para imponer una carga tributaria varias veces mayor simplemente por no residir es débil.
Supongamos un propietario de 60 años que ha poseído un apartamento valorado en 1,500 millones de wones durante diez años. Si vive en él, el impuesto sobre bienes inmuebles después de la reforma será de 110,000 wones; si lo arrienda y vive en otro lugar, será de 1,520,000 wones. La misma propiedad, la misma edad, el mismo período de posesión, pero la carga se multiplica por catorce. El gobierno lo llama normalización, pero es necesario explicar según qué principio es normal.
Desde la perspectiva de la capacidad de pago también aplica lo mismo. No hay base para asumir que una persona que posee una casa pero no vive en ella tiene mayor capacidad económica que alguien que vive en ella. Hay quienes viven en casas más baratas mientras arriendan la suya propia, y quienes viven en otro lugar por razones laborales, educativas o de manutención de familiares. El hecho de que el gobierno haya establecido múltiples excepciones para educación, transferencias laborales, tratamiento a largo plazo, mantenimiento de ascendientes directos, redeveloping y reconstrucción, demuestra en sí mismo que no vivir es necesariamente solo resultado de elección o de holgura económica.
Si se considera la capacidad como ingreso, el problema se vuelve más evidente. Los impuestos sobre posesión se gravan incluso sin ingresos en efectivo. Para propietarios ancianos sin ingresos, la capacidad de pago y la carga tributaria pueden divergir significativamente. Por eso Francia establece límites de carga tributaria basados en la proporción del ingreso en su impuesto sobre la riqueza inmobiliaria. Nuestro sistema carece de tales mecanismos amortiguadores. Más bien, el límite que restringía el aumento de carga tributaria anual se eleva del 150% al 200%.
También debe examinarse la proporcionalidad. La reforma integra la tabla de tasas basada en el número de viviendas con la basada en el valor de viviendas. La dirección en sí es correcta. El problema es que la integración se realizó tomando como referencia la tabla de tasas más alta. Incluso quien posee una sola vivienda, si la base gravable es alta, se somete a la tasa máxima del 5%. Esto es más del triple de la tasa máxima del 1.5% del impuesto sobre la riqueza inmobiliaria de Francia.
La diferencia no se limita a las tasas. Francia resta las hipotecas de la base gravable, aplica una deducción del 30% del valor tasado para viviendas habitadas, y establece límites en la carga tributaria total combinada con el impuesto sobre la renta. Nuestro sistema carece de estos mecanismos. Si se posee una casa de 7,000 millones de wones de valor sin residir en ella, la carga tributaria combinada sobre bienes inmuebles después de la reforma asciende a 57,990,000 wones. Si se asume una rentabilidad de alquiler del 2% anual, representa el 41% del ingreso de alquiler antes de impuestos. El impuesto sobre ingresos de alquiler es adicional.
La Corte Constitucional también determinó en un caso de 2008 sobre este impuesto que había un problema al no considerar especialmente la situación de quienes poseen una sola vivienda con fines residenciales durante un largo período. El punto era que podría convertirse en una carga excesiva en relación con la capacidad de pago. Ese argumento sigue siendo válido hoy.
Último es la previsibilidad. Adam Smith en La riqueza de las naciones señaló la "certidumbre" como una de las condiciones de un buen impuesto. Significa que debe estar claro quién debe pagar, cuánto y cuándo, y que el impuesto no debe depender de la arbitrariedad del gobierno.
Desde su introducción hace poco más de dos décadas, el impuesto sobre bienes inmuebles ha sufrido nueve modificaciones. En promedio, se han alternado refuerzos y flexibilizaciones cada dos años. Esta reforma también cambia anualmente la tabla de tasas, y la proporción de valor de mercado justo varía del 60% al 70% y nuevamente al 80%. Los límites de deducciones fiscales y las deducciones especiales por tenencia a largo plazo en impuestos sobre ganancias de capital cambiarán nuevamente en algunos años. Los contribuyentes estarán sujetos a reglas diferentes cada año durante los próximos años. Además, la proporción de valor de mercado justo, que determina la carga tributaria, se encuentra en reglamentos, no en ley, por lo que puede cambiarse sin la aprobación del Parlamento. Un sistema en el que los contribuyentes tienen dificultad para predecir sus impuestos no puede considerarse equitativo.
La dirección fundamental de la normalización de impuestos sobre posesión ha sido conocida hace mucho tiempo. La dirección indicada por el "Informe Mirrlees", un informe de reforma tributaria autorizado creado por expertos fiscales británicos encabezados por James Mirrlees, ganador del Premio Nobel de Economía, y la señalada por la OCDE no difieren significativamente. La idea es ampliar la base tributaria e incrementar gradualmente las tasas efectivas, mientras se reducen los impuestos que obstaculizan las transacciones inmobiliarias. Corea del Sur es uno de los países con la carga tributaria sobre transacciones de bienes raíces más pesada de la OCDE.
Esta reforma se acerca a lo opuesto. Ha estrechado la base gravable y concentrado altas tasas. Lo que el Parlamento debe cuestionar no es cuánto más recaudar en impuestos. Es sobre qué principio se basa esa carga. La equidad fiscal se determina no por si se recauda más o menos, sino por si los ciudadanos pueden comprender y aceptar la base y las razones de sus impuestos.
Historial profesional principal del autor
▲Doctorado en Economía de la Universidad de Yale, EE.UU. ▲Profesor del Departamento de Ciencias Tributarias y Escuela de Posgrado en Estudios Tributarios de la Universidad de Seúl▲Presidente de la Asociación Coreana de Finanzas Públicas ▲Ex investigador del Instituto de Investigación de Política Tributaria y Fiscal
▲Inspector de Análisis Tributario del Servicio de Presupuesto y Política Parlamentaria▲Ex miembro de la Comisión de Innovación Regulatoria Local y de la Comisión Especial de Reforma Fiscal
* Este artículo ha sido traducido por IA.